Editorial 162 – Ara que tenim 20 anys… la Llei d’Arxius i Gestió de Documents de Catalunya (LAD)

L’arxiver Lluís-Esteve Casellas concloïa així el seu article sobre la revisió de la Llei 10/2001, de 13 de juliol, d’arxius i documents (LAD), 10 anys després de la seva publicació: “Amb tota seguretat, les referències legals publicades els darrers anys, especialment en l’àmbit de l’Estat, han deixat força enrere la Llei d’arxius i documents de Catalunya o, si més no, el desplegament que la llei preveia.” (Lligall, 36, p.36) Potser és ja prou simptomàtic que aquesta frase sigui igual de vàlida avui, 10 anys més tard. I més si tenim en compte que, quatre anys més tard de la publicació de l’esmentat article, la llei va ser reformada parcialment, amb la publicació de la Llei 20/2015, de 29 de juliol, de modificació de la Llei 10/2001, de 13 de juliol, d’arxius i documents. En aquesta ocasió, no es vol fer una anàlisi exhaustiva de la llei i dels seus incompliments, sinó detallar aquells articles en els quals segur caldria una adaptació a la realitat actual, tant legal com social. 

• 

Una llei innovadora

En primer lloc, però, cal remarcar que la promulgació de la LAD va significar un canvi substancial; va ser el primer cop que es parlava de gestió de la informació en tot el país i en tot el territori espanyol. La LAD, en el seu preàmbul indicava: 

“Els arxius no tan sols són una de les fonts primàries i primordials d’informació per a preservar la memòria històrica de Catalunya, sinó que també són la base que ha de fer possible un sistema de gestió dels documents i de la informació de les administracions públiques, el qual sistema també ha de servir de model per a les institucions i les empreses privades.” (LAD, preàmbul)

Avui dia, en plena era de la gestió de la informació, de la governança de les dades, estem situats just en la definició d’aquests conceptes i del seu encaix com a realitat organitzacional i transaccional, tant a les administracions públiques com a l’entorn privat. Les dades, i tots els valors atributius que se’ls infereixen, estan en el punt de mira de la nostra societat, tal i com es pot veure amb la recent proposta de Reglament europeu de governança de dades. La LAD de principi de segle ja esmentava com gestionar la documentació, entesa com a prova documental d’uns fets que generen informació. Esmentava essencialment el sistema de gestió documental com a sistema únic de control dels documents en tot el seu cicle de vida: “el conjunt d’operacions i de tècniques, integrades en la gestió administrativa general, basades en l’anàlisi de la producció, la tramitació i els valors dels documents, que es destinen a la planificació, el control, l’ús, la conservació i l’eliminació o la transferència dels documents a un arxiu, amb l’objectiu de racionalitzar-ne i unificar-ne el tractament i aconseguir-ne una gestió eficaç i rendible” (LAD, 2 e). És, aquest, un dels punts forts de la llei però a la llarga ha esdevingut un dels problemes principals, ja que s’ha quedat en l’àmbit teòric i no s’han sabut desenvolupar els instruments, polítiques, instruccions i reglaments necessaris per poder-la implantar. 

Un altre dels grans encerts de la llei va ser tractar l’accés als documents. Si els entenem com a elements d’informació, estem parlant de nou de la primera llei que en regula la seva sistemàtica, molt abans -exactament 13 anys abans- de la primera llei de transparència catalana (Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, d’ara endavant LTC). I com s’articula aquesta potestat per regular l’accés als documents? Exactament, en el preàmbul s’indica: “Reconeix que l’accés als documents públics és un dret que té tota persona, independentment de la nacionalitat, de la condició o de la funció que tingui, dret que tan sols es pot denegar en aplicació de les limitacions establertes legalment. Així mateix, la Llei considera que per a les administracions públiques la gestió correcta dels documents és essencial pel que fa a la seguretat jurídica i a l’actuació eficaç i transparent i amb obertura a la participació ciutadana” (preàmbul, p.2). És de justícia centrar-se en aquesta definició, que vincula l’accés a tot document públic, independentment del seu cicle vital, i per a totes les persones, sigui quina sigui la seva intencionalitat o motivació, i per una finalitat estretament relacionada: per a la gestió eficaç i transparent i participativa de la cosa pública. Us sona? Sí, estem parlant de la mateixa motivació de la LTC: 

“Des d’aquesta perspectiva, adquireixen especial rellevància principis com són el de transparència, accés a la informació pública i bon govern, com a principis bàsics que permeten avaluar la qualitat democràtica del funcionament de les administracions públiques. (…) Aquests principis no han estat objecte fins ara d’un tractament legal clar i definit que comporti llur traducció en drets i obligacions jurídiques. Per aquesta raó, era necessari que el Parlament assumís aquest repte per tal de donar resposta a una demanda social que cada cop exigeix una major transparència sobre el funcionament de les administracions i els processos de presa de decisió, incloent-hi el reconeixement d’un dret ampli d’accés a la informació pública, així com una major participació en la presa de decisions” (LTC, preàmbul, p.14)

És evident que, 13 anys més tard de la LAD, aquesta nova LTC hi passava d’esquitllada i l’obviava com a llei precedent d’accés a la informació, encara que la motivació, com hem vist, era en essència la mateixa. La inclusió de la gestió documental com element clau, però, que des de l’AAC es va promoure i que finalment la llei va incorporar, és una petita victòria sobre el reconeixement de la LAD (art. 1.2, 5.2, 5.4, 6.1, 19.3, 40.3, disposició addicional sisena o disposició final segona). De fet, la LTC va més enllà i entén el lligam entre documents, informació i dades, unint-les en el mateix concepte de sistema: “han d’establir un sistema de gestió de documents, informació i dades integrat que permeti la interoperativitat entre les administracions, la localització de qualsevol document o informació i la vinculació automàtica de cada document o conjunt de dades al seu règim d’accés i publicitat.” Aquest articulat esdevindrà molt més clar i molt més arxivísticament modern que la LAD i, fins i tot, que les modificacions de la mateixa dutes a terme al 2015, en les quals aquest vincle documents-dades-informació no s’hi esmenta, perdent-se en sí mateix una oportunitat per consolidar-la (la importància de la vinculació entre transparència i arxius, es pot veure a l’excel·lent article de Joan Soler: “El servei d’arxiu i gestió documental entès com a unitat d’informació directiva”).

Fins aquí hem vist com la realitat de la gestió pública, i en especial la concepció de la governança pública, ha transformat en aquests 20 anys el panorama de la relació social amb el poder. Aquesta transformació, aquest canvi de paradigma, ha viscut d’esquenes a la LAD, així com la LAD ha viscut d’esquenes al canvi. En aquests anys, tota nova iniciativa vinculada a establir sistemàtiques d’accés, control, gestió i participació de la informació pública, es creava sense comptar amb la històrica presència de la llei d’arxius. I així com la llei, el Sistema d’Arxius de Catalunya es veia relegat a un segon pla, els i les professionals dels arxius, han lluitat isolats, més per inèrcia i convicció, que per suport d’un sistema estable i amb autoritat suficient per imposar-se. Aquelles i aquells que per múscul corporatiu, per oportunitat o per possibilitats, han pogut desenvolupar les polítiques que la LAD esmentava, han enfortit el seu cercle i han pogut participar en polítiques de governança o han pogut aplicar projectes de digitalització del patrimoni, però sempre sense trobar-se amb la connexió de nodes suficient com per sentir-se part d’una estructura comuna. I aquesta situació, en part, es deu a la immobilitat del SAC, que no és res més que una translació de la immobilitat de la LAD, lluny del centre de comandament de les decisions governamentals i de país on es construeix  l’ecosistema de govern de les dades. 

Revisió crítica de l’articulat

Arribats a aquest punt, i avui que fa 20 anys de la seva publicació, analitzem breument aquells articles dels quals caldria una revisió profunda. 

En primer lloc i en la situació actual, el propi objecte de la llei, que és impulsar la gestió i garantir la preservació de la documentació de Catalunya, queda curt. Amb la irrupció de la gestió de la informació, normatives com l’esmentada LTC la superen en escreix i van molt més enllà d’aquest marc documental. Els documents son evidències documentades de la informació generada en els sistemes d’informació. Són manifestacions puntuals i intencionades amb una finalitat directament relacionada amb la seva funció com a prova d’un procés, però no en són tots els seus elements informatius. Els processos engloben molts més elements. En això, és especialment significatiu el Reglament (UE) 2016/679 del Parlament i del Consell, de 27 d’abril de 2016, relatiu a la protecció de les persones físiques pel que fa al tractament de dades personals i a la lliure circulació d’aquestes dades i pel qual es deroga la Directiva 95/46/CE (RGPD d’ara endavant), que deixa clar que el centre ja no és el document sinó les dades contextualitzades. Les dades són la clau del RGPD, però les dades en sí no són informació, sinó que s’organitzen i gestionen en un context organitzatiu i social. El gran canvi amb el RGPD és centrar l’atenció no en els fitxers que contenen dades, no en els documents com a contenidors de dades, sinó en els tractaments que es fan amb aquestes dades. La superació de l’objecte de la LAD és ja abismal. 

L’article 2 de la LAD també mereix una reforma profunda, ja que molts dels conceptes esbossats com la idea de document o fons documental, i la ja modificada per la Llei 20/2015 definició de sistema de gestió documental, estan ja superats i queden a les portes de l’univers real que haurien d’englobar. El nou context tecnològic, des de les Normes Tècniques d’Interoperabilitat de l’Esquema Nacional d’Interoperabilitat, les Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques i Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, i les tecnologies emergents com Blockchain que canvien la relació ciutadana amb la seva sobirania digital, deixen de per sí desfasat el concepte de sistema de gestió documental esgrimit a la LAD, evocant-lo a l’adopció de noves fórmules que garanteixin la integritat i fiabilitat informacional i dels propis processos relacionats en entorns de gestió descentralitzada. 

En tercer lloc, l’article 7, també modificat tímidament per la Llei 20/2015, cal dotar-lo d’aquells elements que el configurin en una autèntica obligació i enfortir la seva relació directa amb les polítiques de protecció de dades personals, accés i transparència activa. 

L’articulat del capítol II també cal adaptar-lo a una realitat holística del món privat, amb una valenta i enfortida política d’assessorament, salvaguarda, gestió i participació en aquells fons més desemparats de l’actual LAD i dels quals en deriva una major necessitat de preservació, tant per la seva vàlua com a elements desmarcats del control del poder, de la seva mirada particular, sense la qual no es podria recompondre la realitat viscuda des de tots els angles que conformen el poliedre social. 

El títol III és, potser, dels articulats que més profundament caldria revisar, sobretot relacionat amb tot allò que les taules de debat del Pla d’Arxius ja han deixat constància que és necessari per definir una estructura sòlida de governança del Sistema d’Arxius de Catalunya, que el lligui  i el situï en el nivell d’estructura d’estat que requereix. Estem parlant, sobretot, tant de l’article 16, que defineix l’estructura del SAC, com les competències del departament que hagi de ser responsable de la gestió dels arxius. Fonamentalment, en aquest punt cal incidir en la capacitat de fer complir amb la normativa, la capacitat inspectora, que fins ara no s’ha acomplert, per la impossibilitat d’assignar els recursos suficients. No és d’estranyar que la norma reguladora per pertànyer al SAC tardés 8 anys a fer-se realitat, amb el Decret 190/2009, de 9 de desembre, dels requisits dels arxius del Sistema d’Arxius de Catalunya, del procediment d’integració i del Registre d’Arxius de Catalunya. Tampoc ho és que s’hagi intentat reformar i encara segueixi vigent. En aquest decret, com en tota la LAD, la gestió de documents segueix essent testimonial i molt més inexistent encara el seu lligam amb les polítiques de governança organitzatives. El Consell Nacional d’Arxius (i gestió documental, afegit el 2015), es configura a l’article 18 com a una eina consultiva, però que s’ha vist en els darrers anys molt poc operativa al haver estat convocat en molt poques ocasions, i que ha esdevingut en un element més de guarniment que d’efectivitat. Cal una reforma a consciència del seu paper. La Comissió Nacional d’Accés, Avaluació i Tria Documental (CNAATD), per la seva banda, inclosa a l’article 19, es convertia amb la LAD en un element clau per a l’accés a la documentació, però amb la LTC es va haver de modificar, ja que la incursió de la Comissió de Garantia del Dret d’Accés a la Informació Pública (GAIP) entrava en conflicte directe amb les competències de la CNAATD. A la reforma del 2015, el seu paper en matèria d’accés queda sempre condicionat a la coordinació i validació de la GAIP. Aquest és un element essencial, ja que totes les Taules d’Avaluació Documental anteriors s’han hagut de reconsiderar des d’aquest aspecte i la GAIP es reserva tota competència en la determinació particular i cas a cas del dret d’accés a la informació. La no inclusió, com sí ho establia la LTC (art.40.3), de cap membre professional de l’arxivística dins de la GAIP, ha agreujat aquesta situació, havent-se de reajustar funcions i definir sistemes de coordinació per tal que el criteri dels professional de la gestió documental es pogués tenir en consideració. 

Molt important dins del títol III per  la configuració del SAC, és també  el capítol II.  L’article 20 deixa fora gran part dels municipis de Catalunya en matèria de compliment dels requeriments del SAC, creant un greuge i allunyant l’essencialitat del sistema de gestió documental i de la preservació patrimonial del centre de les decisions de tota organització pública de menys de 10.000 habitants. Si bé el 2001 es podia preveure aquest escenari, en plena era de la digitalització, en plena administració digital, aquesta ja no és una opció, ni una realitat assumible. Com tampoc ho és que els arxius, assumint la gestió documental com a element organitzatiu (i no com a sistema d’organització documental un cop els documents arribaven a la fase inactiva), no es dimensionin en recursos i en posicionament orgànic. Per altra banda, l’article 22 mereix també una profunda transformació, que ja va patir subtilment amb la inclusió de la gestió documental el 2015, però que mai ha acabat de regular-se. Recordem que un dels punts més controvertits que la LAD no resol és les competències i coneixements que se li exigeix a un arxiver/a en l’exercici del seu càrrec. L’accés a la professió queda definit a la LAD com: “s’han de regular per reglament les titulacions i la formació que ha de tenir el personal tècnic dels arxius i les condicions que aquest personal ha de complir. En tot cas, la direcció dels arxius ha d’ésser exercida per persones amb titulació universitària superior”. Aquesta regulació, el Decret 190/2009 esmentat, recull de nou i amplia a l’article 8.2: “Mitjançant una ordre conjunta dels departaments competents en matèria de cultura i de funció pública, s’han de determinar els ensenyaments universitaris que garanteixen les competències suficients en arxivística i gestió documental esmentades per dur a terme les funcions corresponents, amb l’informe previ del departament competent en matèria d’universitats, i d’acord amb el que preveu la normativa sobre funció pública aplicable.” Som al 2021, 20 anys després de la llei, i segueix aquesta matèria sense ser regulada per cap ordre governamental, sorgint a cada accés a la funció pública el mateix dilema, la mateixa situació d’indefinició. De nou, una nova reforma s’albira com a indispensable. Finalment, altres elements inacabats com el Mapa d’arxius de Catalunya, 20 anys després de la seva creació, denoten novament, la falta de recursos i la necessària revisió d’aquells instruments, tant de poder com de mecànica, que havien de garantir el funcionament òptim del SAC.

L’articulat sobre les funcions dels arxius (articles 27 a 33), tant dependents de la Generalitat com locals, mereix una anàlisi profunda, que alhora ha de desprendre’s de tota anàlisi anterior. Funcions merament finalistes com les que se li atorguen a l’Arxiu Nacional de Catalunya (art. 27), lluny de tot element de governança i preservació digital; o la força que se li atorga i mereix la Xarxa d’Arxius Comarcals (art. 30) i el seu contrast amb la realitat, tot just acabant ara el seu desplegament i sense els recursos necessaris per implantar les polítiques derivades de les funcions que s’hi indiquen; i, finalment, els articles 32 i 33 on caldria una revisió profunda de les funcions i relacions entre arxius. Són aquests només alguns dels elements els quals, 20 anys més tard, donen arguments suficientment sòlids com per pensar en una reforma completa de la LAD, una reforma autèntica i real, associada a un pla d’inversions i a una estratègica de govern.

En darrer terme, i on cal també una reforma a fons, és en el Títol IV, centrat en l’accés als documents, i que la reforma de la Llei 20/2015 va alinear amb la LTC modificant els articles 34 i 35. Però aquest ajustament, de nou tímid, no deixava cap referència explícita a la necessitat dels instruments de gestió documental per a generar informació des del disseny autèntica, fiable, integra i transparent. Els arxius, novament, actuaven com a perceptors, no com a dissenyadors de les polítiques de transparència. L’accessibilitat, la reutilització, el disseny del llenguatge dels sistemes d’informació, la protecció de dades i la seguretat en la gestió dels registres, queda al marge de la normativa, tant de la LAD com de la LAiGD. 

Una nova oportunitat

Fins aquí el repàs, breu i no exhaustiu, a allò que, ara que fem 20 anys, ara que encara som joves, com a normativa arxivística podem millorar. Vam ser capdavanters el 2001, amb una llei que esdevenia un referent nacional i que, al ser-ho, encara avui s’ha mantingut en alguns aspectes inalterable i fiable. En això cal reconèixer el mèrit a aquelles persones que la van dissenyar i impulsar. Ara, però, ens toca adaptar-la, doncs està ja fora del circuit de les noves normatives com s’ha demostrat. Per sobre d’ella han passat conceptual i operativament la LTC, el RGPD, però també les NTI, la Llei 39/2015 i la Llei 40/2015. Així com els recents Reial Decret 203/2021, de 30 de març, pel qual s’aprova el Reglament d’actuació i funcionament de el sector públic per mitjans electrònics, i el  Decret 8/2021, de 9 de febrer, sobre la transparència i el dret d’accés a la informació pública (la regulació a nivell català de la LTC) (). A punt estan, com hem començat dient, també de passar-nos per sobre les futures normatives reguladores de la governança de dades. Els i les professionals dels arxius hem demostrat en el procés participatiu del Pla d’Arxius, la mancança del sistema, conseqüència d’una mal desplegament de la LAD. Un replanteig d’aquest sistema comporta sí o sí un replanteig de la normativa que el sustenta. I fer-ho és urgent. No només pel propi sistema, no només pels i les professionals orfes d’aquest; sinó per la pròpia necessitat social, ja que sense una legislació sòlida i realista i sense uns mecanismes autèntics que en garanteixin el desplegament i compliment, sense creure’s i potenciar aquests elements, no serà possible dotar d’accés àgil i transparent els actius informatius públics i privats. No es poden fer polítiques de bon govern sense un disseny de dades de qualitat. No es pot generar coneixement si no es coneix l’organització interna i s’estructura de forma sistemàtica. Els arxius i la gestió documental requereixen d’un nou sacseig. No podem perdre el temps. És el moment, és l’hora de la reforma. És hora de tornar a ser capdavanters com a país i apostar per la reforma legislativa que ressituï els arxius com a autèntiques estructures d’estat.