El Reglament d’actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònics: una valoració crítica des de la perspectiva de l’aportació de documents als registres administratius

1. Introducció

A dos dies de l’entrada en vigor de la totalitat de la Llei de l’Estat 39/2015, de l’u d’octubre, de procediment administratiu comú de les Administracions Públiques (en endavant, LPAC), el Govern espanyol va tenir a bé aprovar el Reial decret 203/2021, de 30 de març, d’actuació i funcionament del sector públic per mitjans electrònic (en endavant, RAFM), que ha entrat en vigor… dos dies després de la seva publicació al BOE. 

Si gairebé han calgut cinc anys i mig perquè la LPAC entrés plenament en vigor, sembla que només dos dies, entre els quals Dijous Sant, han estat suficients perquè totes les Administracions espanyoles es poguessin adequar al mateix, en atenció al seu caràcter bàsic. 

Cal, ara, recordar que una de les institucions que restaven a l’espera d’entrar en vigor era el registre electrònic d’entrada, qüestió que presenta un indubtable impacte a la pràctica de gestió de documents i expedients. 

Analitzem dos aspectes especialment sensibles en aquest àmbit, com són la imposició de formats documentals amb relació als documents presentats al registre electrònic d’entrada i el tractament de les còpies electròniques de documents lliurats en suport paper a les oficines d’assistència en matèria de registres.

2. La imposició de formats documentals en relació als documents presentats al registre electrònic d’entrada 

L’entrada en vigència de la LPAC suposa l’aplicació, per fi, de l’article 16 de la llei, i dels concordants, que d’acord amb la lectura d’algunes sentències, es podien considerar – en contra del criteri de la doctrina – també en vacatio legis. Sigui com sigui, ara les administracions públiques han de tenir un registre general electrònic, el que ha motivat la transformació de les tradicionals oficines de registre en oficines d’assistència en matèria de registre, quelcom més que un simple canvi de denominació.

En aquest sentit, la primera novetat la trobem quan l’article 39.1 del RFAM autoritza a les administracions públiques a establir els formats i estàndards aplicables als documents a presentar en el registre. Tot i que els mateixos hauran de complir el que determina l’Esquema Nacional d’Interoperabilitat, es tracta d’una mesura que pot generar problemes als interessats que aporten documents generats per tercers. Imaginem, per exemple, que hom ha d’aportar una sèrie de justificants de formació als efectes d’un procediment de selecció de personal (que no es puguin deixar d’aportar en els termes de l’article 28 de la LPAC, per tractar-se els seus emissors d’entitats privades), que han estat emesos emprant el format ODF i fins i tot incorporen la signatura electrònica del seu emissor. Doncs bé, aquests documents podran ser rebutjats pel simple motiu que l’Administració hagi tingut a bé exigir la documentació en format PDF.

Així es desprèn de l’article 14.2 del RFAM, conforme al qual l’interessat haurà d’esmenar la “incorrecta” aportació documental en el termini establert a l’efecte, sota amenaça de tenir-lo per desistit o ser declarat “decaigut” en el tràmit. El que, cal imaginar, suposarà que el pobre interessat haurà de córrer a obtenir noves versions dels mateixos documents, generant despesa i pèrdua de temps addicional o, pitjor, la injustícia d’haver de patir les conseqüències negatives corresponents, si per exemple l’emissor del document es nega a tornar-lo a emetre en el format pretès per l’Administració.

Poca justificació es pot trobar per aquesta norma, quan precisament l’existència d’un catàleg comú de formats documentals a l’ENI almenys generava la seguretat jurídica que qualsevol document en aquests formats seria admès. Una interpretació favor civitatis ens hauria de dur a acceptar tots els formats orientats a una mateixa funcionalitat: per exemple, tots els formats ofimàtics, o tots els formats de representació de plànols, amb l’objectiu d’evitar discriminacions.

Òbviament, el pobre interessat que es trobi en aquesta lamentable situació podrà fer ús de la picaresca per tractar de protegir la seva ja feble situació enfront l’Administració. En l’exemple de l’ODF, sempre podrà imprimir el document a PDF i presentar-lo sota la seva responsabilitat, com a document no original en els termes de l’article 28.3 de la LPAC. L’Administració, en aquest cas, no hauria de demanar l’original llevat d’excepció, així que irònicament ens trobarem amb menys originals en els expedients. Un despropòsit important, a parer meu.

3. El tractament de les copies electròniques de documents lliurats en suport paper a les oficines d’assistència en matèria de registres

Com ja hem avançat, una de les modificacions importants del model és l’aparició del registre electrònic general, al qual es lliuren tots els documents, fins i tot aquells que cal aportar en suport paper. A aquest efecte, les antigues oficines de registre es transformen en oficines d’assistència als interessats que aporten aquests documents en suport paper (article 12.2 de la LPAC).

A aquest efecte, l’article 27.1 de la LPAC preveu la producció de còpies autèntiques de documents privats, que només tenen efecte administratiu i validesa, enfront totes les administracions públiques (no, per tant, enfront tercers), i poden ser produïdes per funcionaris públics habilitats a l’efecte o mitjançant actuació administrativa automatitzada. 

Aquestes còpies electròniques autèntiques són diferents de les còpies autèntiques (electròniques o en paper) regulades a l’epígraf 2 del mateix article 27, ja que les mateixes tenen la mateixa validesa i eficàcia que els documents originals; és a dir, efecte universal i plenament substitutiu. Per aquest motiu, aquestes còpies autèntiques han de ser produïda pels òrgans competents, garantir la identitat de l’òrgan que produeix la còpia i garantir l’autenticitat del contingut.

A parer meu, resulta criticable fer servir el mateix terme (“còpia electrònica autèntica”) per dues institucions jurídiques diverses, per la confusió que genera, però les dues institucions són necessàries i fàcilment diferenciables. En efecte, en un escenari d’expedient administratiu íntegrament electrònic, no sembla bona idea incorporar còpies electròniques que no ofereixin garanties d’autenticitat respecte al document copiat, ja que en cas de conflicte judicial, correspon a l’administració pública la càrrega de la prova d’allò que aporta l’interessat.

Incorporar còpies electròniques de documents aportats en suport paper pels interessats que no siguin autèntiques implica que ens trobem enfront de còpies reprogràfiques, per la qual cosa, en aplicació de l’article 334 de la LEC, en cas de conflicte judicial caldrà procedir a l’acarament de la còpia amb l’original. Si aquest no es troba disponible, perquè l’administració l’ha tornat a l’interessat, aquest acarament no es podrà realitzar i la prova s’haurà de valorar conforme a la sana crítica, en lloc de fer prova plena.

Aquest problema és el que precisament resol l’article 27.1 de la LPAC autoritzant la producció d’un tipus particular de còpia electrònica autèntica per part d’empleats públics (que no tenen la condició d’òrgan, a resguard del cas especial dels Secretaris de les corporacions locals, conforme a la disposició addicional 8ª del RD 128/2018, estrictament als efectes de l’exercici electrònic de les seves funcions). 

Aquesta còpia electrònica és autèntica en el sentit que reprodueix amb garanties el document que ha aportat l’interessat. No pot garantir-se, en aquest cas, que el document en paper a partir del qual s’ha generat la còpia autèntica sigui original, o que sigui una còpia autèntica, ni de fet cap altra propietat. 

És evident que l’interessat pot presentar documents falsificats que no seran detectats (en especial, quan es faci la còpia electrònica autèntica en forma automatitzada, però també degut a la dificultat que el personal de l’oficina d’assistència pugui esdevenir expert en documentoscòpia, que prou feina té per assolir el simple objectiu d’atendre adequadament a la ciutadania), però precisament aquesta és la utilitat de l’article 27.1 de la LPAC enfront de l’article 27.2 de la mateixa llei: el que ens interessa és garantir l’autenticitat del pas d’allò que estava en paper a un suport electrònic, amb independència que allò que estava en paper fos autèntic o no; i ens interessa per poder atribuir aquest document, especialment si és fals, a qui l’ha aportat.

Doncs bé, l’article 47 del RFAM, que regula els requisits de validesa i eficàcia de les còpies autèntiques de documents “oblida” l’existència de l’article 27.1 de la LPAC, apuntant en el sentit de la no consideració de les còpies d’aquest epígraf com autèntiques, el que es referma amb l’article 49 del RFAM, que regula l’emissió de còpies de documents aportats en suport paper per l’interessat, ignorant tota referència a la seva autenticitat, tot i que es manté que aquesta còpia electrònica (simple?) tindrà el mateix valor que la còpia presentada en paper. 

En definitiva, la regulació continguda al RFAM només considera com a còpies electròniques autèntiques aquelles que permetin garantir que el document copiat és un original o una còpia electrònica autèntica d’un document públic administratiu, en una mena d’unificació dels epígrafs 1 i 2 de l’article 27 de la LPAC, confonent l’autenticitat de la còpia electrònica amb l’autenticitat d’allò copiat. 

En aquest sentit, l’article 48 del RFAM, aplicable només a l’àmbit estatal, identifica com a òrgan competent per a la producció de còpies autèntiques a l’oficina d’assistència en matèria de registres, en relació amb els documents originals o les còpies electròniques autèntiques presentades pels interessats; autoritzant la producció d’aquestes còpies autèntiques mitjançant actuació administrativa automatitzada o personal funcionari habilitat.

Aquesta aproximació resulta problemàtica. Com ja he avançat, resulta difícil assegurar que el personal funcionari estigui en disposició d’identificar que un document és realment un original, atesa la pràctica de falsificació de documents que existeix en alguns sectors. 

Més fàcil resulta el tractament d’una còpia autèntica de document públic administratiu, ja que la persona funcionària pot verificar-lo manualment, però és clar, per quin motiu és necessari aleshores produir una nova còpia electrònica autèntica, quan és més fàcil i segur simplement descarregar la còpia electrònica autèntica de l’arxiu de l’òrgan productor, conforme a l’article 27.3.c) de la LPAC?

Però encara més: és tècnicament possible implementar una actuació administració automatitzada que sigui capaç d’identificar que un document aportat en paper per un interessat és un original? Quins són els criteris de decisió que permeten a una estació de digitalització determinar aquesta condició d’originalitat?

Què passarà en cas que la persona funcionària habilitada o el sistema d’actuació administrativa automatitzada consideri que el document no és original o còpia autèntica de document públic administratiu? Cal imaginar que el tractarà com a còpia de document, en els termes de l’article 49 del RFAM, per la qual cosa l’admetria sota la responsabilitat de l’interessat en els termes de l’article 28.7 de la LPAC.

El problema és que, com he avançat, aquesta previsió no afecta el règim de prova judicial de la Llei d’enjudiciament civil, per la qual cosa, en cas de conflicte, aquestes còpies electròniques no autèntiques s’hauran de sotmetre a acarament amb el document origen (sigui o no original o còpia autèntica) o ser valorades a la sana crítica. I la conseqüència és la necessitat de conservar el document origen o assumir una certa pèrdua d’eficàcia probatòria.

A parer meu, la solució correcta hauria estat, al contrari, aplicar el que la LPAC disposa amb claredat (en lloc de fer servir un reglament contra legem per canviar les regles del joc) tipificar correctament les dues tipologies de còpies electròniques autèntiques, mitjançant la metadada corresponent, a l’efecte que es pogués valorar correctament el document.

En conclusió, el règim d’aportació de documents al registre electrònic que es conté al RFAM resulta clarament regressiu i limitador de drets dels interessats, per la qual cosa ha de rebre una valoració clarament negativa.