Transparència i gestió documental al Congrés de Govern Digital 2019

El proppassat 18 de setembre, en el marc de les ponències del Congrés de Govern Digital 2019, vaig tenir l’ocasió de presentar l’experiència d’aplicar al portal de Govern Obert^[i] de la Generalitat de Catalunya, el Model de maduresa en gestió documental per a la transparència i la publicitat activa^[ii], que l’any 2016 havia elaborat l’Associació d’Arxivers-Gestors de Documents de Catalunya. 

En primer lloc resulta oportú establir alguns fets de context, dels quals el primer és la promulgació de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, la qual té per objecte, entre altres, “Regular i garantir la transparència de l’activitat pública.” i “Regular i garantir el dret d’accés a les persones a la informació i la documentació públiques.”^[iii]

El Govern, en aplicació de l’article 95 de la Llei de Transparència acordà un Pla estratègic 2015-2017^[iv] que desplegà diferents accions per donar compliment a la Llei, entre elles, dues de fonamentals: El portal de transparència de la Generalitat de Catalunya^[v] i el tràmit per sol·licitar el dret d’accés a la informació pública^[vi]. L’any 2016, es creà la Secretaria de Transparència i Govern Obert^[vii] amb les funcions, entre d’altres, de “dirigir i impulsar les polítiques de transparència dins de l’Administració de la Generalitat i el seu sector públic instrumental”. 

El Govern va renovar els objectius estratègics i les actuacions a dur a terme en el marc de desplegament de les polítiques de transparència mitjançant el Pla de Govern Obert 2017-2018^[viii]. En concret, el Pla s’organitzà en 5 eixos estratègics i va preveure un total de 123 actuacions.

El primer eix comprenia les actuacions relatives a la publicació d’informació pública de manera comprensible i accessible al ciutadà i la gestió del dret d’accés a la informació. I és aquí, on el Govern aprova l’actuació 1.3, consistent en dur a terme una ”Avaluació del nivell de maduresa en gestió documental del portal de transparència de la Generalitat de Catalunya”. 

Programar l’actuació tenia a veure amb el convenciment de la Secretaria de Transparència i Govern Obert que més enllà de garantir el compliment de les obligacions de transparència fixades a la Llei, resulta necessari fer-ho sota determinats principis i regles de qualitat en gestió documental.

En aquest sentit, cal assenyalar que el legislador va incloure a l’articulat de la Llei de Transparència, referències explícites a la forma com les administracions públiques havien de garantir les obligacions de publicitat activa i accés a la informació pública. En concret, hem de tenir presents els mandats inclosos a l’apartat segon de l’article 5^[ix] i a l’apartat tercer de l’article 19^[x].  

En ambdós casos el legislador fonamenta l’efectivitat de la transparència en el fet que els subjectes obligats disposin dels sistemes de gestió de documents públics, i els caracteritza, com a “sistema integral d’informació i coneixement en format electrònic” i  “sistema de gestió de documents, informació i dades integrat que permeti la interoperativitat”.

Per la seva part, l’Associació d’Arxivers – Gestors de Documents de Catalunya aporta un Model d’avaluació que en la seva introducció fixa el següent objectiu: “El MMGDT pretén orientar les administracions i organitzacions subjectes a la Llei 19/2014 cap a un seguit de procediments i bones pràctiques, basades en estàndards tècnics i obligacions legals, que permetin assolir una acció de govern transparent de manera creïble, eficient i sostenible.”

És així, com finalment, la Secretaria de Transparència i Govern Obert contracta l’Associació per tal que es dugui a terme l’estudi i diagnosi aplicada en concret al web de governobert.gencat.cat que inclou el Portal de transparència de la Generalitat de Catalunya, el Portal de Dades Obertes i el Portal de Participació Ciutadana.

Una vegada adjudicat, el procés d’auditoria va consistir en una reunió inicial, una fase de diagnosi per part dels consultors, una fase de requeriments d’informació addicional, una fase d’elaboració i lliurament de l’informe definitiu i, una darrera reunió de tancament del projecte.

En el projecte, que va tenir una durada efectiva de tres mesos, hi van intervenir directament, un coordinador i cinc persones consultores per part de l’Associació, i per part del Departament d’Acció Exterior, Relacions Institucionals i Transparència, l’Analista en Polítiques Públiques en Matèria de Transparència i la Responsable d’Arxiu.

Sense entrar en els detalls del MMGDT, explicar que està basat en un conjunt de 37 indicadors, cadascun ponderat amb un pes d’entre 1 i 4 punts, sumant en total un màxim de 100 punts. Els indicadors tenen la funció de valorar el grau de maduresa en diferents aspectes de la gestió de la transparència des de la perspectiva de la gestió documental. En aquest sentit, els indicadors s’agrupen en “Nivells” per valorar el progrés i, els mateixos indicadors, s’agrupen de forma transversal en “Línies” per mesurar els aspectes de governança del sistema.

Els nivells de maduresa considerats són quatre: El nivell conscient que suposa el compliment de les obligacions legals; El nivell actiu que es centra en avaluar el compromís i la capacitat efectiva per gestionar de manera estable la política pròpia de cada organització; El nivell avançat que entra en aspectes concrets i mesura els instruments específics de gestió de documents aplicats a les necessitats de transparència i publicitat activa; I, el nivell optimitzat que suposa la consecució d’un procés de millora contínua, en què també s’avalua el compliment de les polítiques i l’automatització dels procediments.

Per que fa a les línies d’actuació, aquestes són tres: La línia estratègica que avalua el funcionament, gestió i organització del sistema; La línia operativa que avalua la informació, les dades i els documents publicats; I, la línia de suport que avalua els mitjans tècnics i altres recursos a disposició.

Els auditors elaboren una fitxa tècnica per a cadascun dels 37 indicadors, amb la descripció comprensible de l’indicador, l’anàlisi i avaluació de la informació, la qualitat de la informació identificada i, si és el cas, les propostes de millora. Finalment, la fitxa tècnica inclou la puntuació que es considera assolida en aquell indicador.

En l’aplicació del MMGDT al portal de governobert.gencat.cat del Departament d’Acció Exterior, Relacions Institucionals i Transparència, la puntuació agregada assolida va ser de 43 punts sobre 100 possibles (43%),  havent estat puntuats 20 dels 37 indicadors (54%).

L’anàlisi d’acord amb la visió transversal que ofereixen les línies d’actuació va donar com a resultat la valoració següent: Línia estratègica (29%); Línia operativa (63%) i Línia de suport (50%).

La valoració obtinguda per nivells de progressió: Conscient (50%); Actiu (68%); Avançat (38%) i Optimitzat (33%).

Més enllà de la quantificació numèrica obtinguda, l’Informe d’estudi i diagnosi efectuat d’acord amb el MMGD aporta una valoració qualitativa que identifica les fortaleses detectades i les oportunitats de millora, que s’identifiquen també individualment per a cadascun dels indicadors analitzats.

L’aplicació del MMGD ha facilitat doncs al Departament d’Acció Exterior, Relacions Institucionals i Transparència la identificació d’oportunitats de millora. És per aquet motiu que d’acord amb la política de millora contínua de la Secretaria de Transparència i Govern Obert s’ha incorporat al Pla de Govern Obert 2019-2020^[xi] la priorització de determinades actuacions de millora en matèria de gestió documental.

Cal concloure doncs que el Model de maduresa en gestió documental per a la transparència i la publicitat activa de l’Associació d’Arxivers – Gestors Documentals de Catalunya és un instrument adequat per a la millora dels procediments que les administracions públiques apliquen en el compliment de les seves obligacions de publicitat activa i dret d’accés a la informació pública fixades en la Llei 19/2014 de transparència, dret d’accés a la informació pública i bon govern.

Em complau explicar que una de les primeres millores aplicades a l’inici de l’any 2019, tot just acabat de lliurar l’Informe^[xii] d’estudi i diagnosi, va ser la publicació al Catàleg^[xiii] de dades obertes de la Generalitat de dos conjunts de dades rellevants per a la gestió documental, com ho són el “Quadre de tipus documentals”^[xiv] i el “Quadre de classificació de la documentació”^[xv]. Ambdós conjunts de dades són proveïts i actualitzats periòdicament per la Secció de Gestió Documental i Estandardització del Departament de Cultura, en un format que des d’ara resulta interoperable i accessible de forma automàtica mitjançant API.

Finalitzo l’article, tal com vaig acabar la presentació efectuada en el Congrés de Govern Digital 2019, parafrasejant una sentència de William Thomson Kevin, allò que no es mesura, no es pot millorar.

“I often say that when you can measure what you are speaking about, and express it in numbers, you know something about it; but when you cannot measure it, when you cannot express it in numbers, your knowledge is of a meagre and unsatisfactory kind; it may be the beginning of knowledge, but you have scarcely, in your thoughts. Advanced to the stage of science, whatever the matter may be.” ^[xvi] W. Thomson

NOTES:

---

^[i] Accés al portal de Govern Obert: http://governobert.gencat.cat/

^[ii] Ruiz, Vicenç; Soler, Joan i 5 autors més. Accés al document: https://arxivers.com/wp-content/uploads/2018/09/AAC_MMGDT_CA.pdf

^[iii] Articles 1.a) i  1.b) ) de La Llei 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern

^[iv] ACORD GOV/107/2015, de 7 de juliol, pel qual s’aprova el Pla estratègic de polítiques de transparència de la Generalitat de Catalunya 2015-2017 (DOGC 6909 – 9.7.2015)

^[v] Accés al portal: http://governobert.gencat.cat/ca/transparencia/

^[vi] Accés al tràmit: http://governobert.gencat.cat/ca/que-es/Acces-a-la-informacio-publica/

^[vii] DECRET 45/2016, de 19 de gener, d’estructuració del Departament d’Afers Exteriors, Relacions Institucionals i Transparència (DOGC 7041 – 20.1.2016)

^[viii] ACORD GOV/53/2017, de 25 d’abril, pel qual s’aprova el Pla de Govern Obert de la Generalitat de Catalunya 2017-2018 (DOGC 7358 – 27.4.2017)

^[ix] Article 5.2 Llei 19/2014 – “Als efectes del que estableix l’apartat 1, els subjectes obligats han de garantir la transparència de la informació pública per mitjà d’un sistema integral d’informació i coneixement en format electrònic, el disseny del qual s’ha de fonamentar en l’ús preferent dels sistemes de gestió de documents públics, com a facilitadors de dades i documents autèntics, en el marc d’interoperabilitat del sector públic.

^[x] Article 19.3 Llei 19/2014 – “Les administracions públiques, amb la mateixa finalitat a què fa referència l’apartat 2, han d’establir un sistema de gestió de documents, informació i dades integrat que permeti la interoperativitat entre les administracions, la localització de qualsevol document o informació i la vinculació automàtica de cada document o conjunt de dades al seu règim d’accés i publicitat.

^[xi] Acord GOV/89/2019, de 25 de juny, pel qual s’aprova el Pla de Govern Obert de la Generalitat de Catalunya 2019-2020 (DOGC 7906 – 28.6.2019)

^[xii] Informe d’estudi i diagnosi del Departament d’Acció Exterior, Relacions Institucionals i Transparència de la Generalitat de Catalunya en el Model de maduresa en gestió documental per a la transparència i la publicitat activa (Barcelona, 18 de desembre de 2018) Associació d’Arxivers – Gestors de Documents de Catalunya 

^[xiii] https://analisi.transparenciacatalunya.cat/

^[xiv] https://analisi.transparenciacatalunya.cat/Sector-P-blic/Quadre-de-Tipus-Documentals/a2i6-3832

^[xv] https://analisi.transparenciacatalunya.cat/Sector-P-blic/Quadre-de-Classificaci-de-la-documentaci-/5t23-dy8y

^[xvi] Lectura “Electrical Units of Measurement” (3 maig 1883), publicat a “Lectures Vol. I, p.73” . https://archive.org/stream/popularlecturesa01kelvuoft#page/73/mode/2up